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完善我國海關無紙通關模式的探討
2013年06月25日

                    完善我國海關無紙通關模式的探討 

                      上海吳淞海關  楊玉宇 張 駿 

 

    摘要  EDI 無紙化通關是建立現代海關便捷通關模式所邁出的重要一步,在

試點過程中反映出不少問題。作者建議:完善法制、加快信息化進程、強化風險

管理、完善行政裁定制度、改進查驗方法、培養稽查人才等。 

    關鍵詞  海關;監管模式;無紙通關 

 

     經濟全球化進程進一步加快和新型生產、經營模式的層出不窮對海關提出了

更多的要求,建立便捷的海關通關模式成為了歷史發展必然。200221日,

上海海關在全國率先開始了 EDI無紙化通關的試點。 這是我國建立現代海關便捷

通關模式所邁出的重要一步。但總覽整個無紙通關流程以及現場海關實施的情況,

目前的試行模式中還存在著一些值得商榷的工作流程和方法,未能充分發揮無紙通關應有的效能。在此,筆者將就自己的理解作一闡述,希望能為完善我國無紙

通關模式獻上一點拙見。 

一、我國海關無紙化通關模式存在的主要問題 

(一)立法滯后,不利于打擊走私 

立法的滯后主要體現在企業申報時需要履行的義務不明確以及對于可能發生

的違反海關監管法規案件懲處力度的不足。 例如在企業履行義務方面,根據《海關法》規定 “辦理進出口貨物的海關申報手續,應當采用紙質報關單和電子數據報關單的形式。”而無紙通關在申報時放行的依據僅有電子數據報關單;而且在無紙通關模式下如何對涉嫌違法違規案件取證等問題也沒有明確的規定。由于最初制訂《海關法》等一系列涉及海關監管的法律法規時主要參照傳統海關作業方式,因此面對新出現的便捷通關模式,法律與實際操作的脫節也就在所難免。 

    另外,海關對于有走私違規行為的企業,最高處罰金額是貨物等值三倍以下的罰款。而無紙通關模式和傳統海關通關模式的一個重要區別在于它是建立在相信企業是守法前提下的。在實踐中,無紙通關無論從單證審核力度還是查驗率角度來看,都較為寬松(吳淞口岸尚未對無紙通關貨物實施查驗管理),因此對利用無紙通關便利而進行走私違規操作的企業,仍然沿用傳統的處罰力度則無法起到

應有的懲戒作用.完善的法律法規是海關依法行政的前提。無紙通關模式與傳統的海關通關模

式有著較大的不同,而海關現有的執法依據都是和傳統的通關模式相對應的,尚

無針對無紙便捷通關特點的立法。 

(二)信息聯網的滯后使無紙通關的應用局限在很小的范圍 

    目前可以使用無紙便捷通關的報關單主要限于無稅、無證的單證,而對大量的涉稅或涉證單證仍然要求采用傳統的申報方式。造成這個現象的主要原因就是信息聯網的滯后。正如李克農副署長所說,整個口岸通關速度的提高光靠海關一家是不行的。海關在整個口岸“大通關”的作業時間里只占到了 20%,個別口岸已經降到 15%左右,隨著無紙通關模式的試行,海關在通關時間上所占比例將會

更小。但是很多相關政府部門的信息聯網技術沒有得到根本的改善,不能同海關通關系統相聯系,使貨主在不同的部門之間來回奔波,如此無紙通關的效能也就不能充分發揮。 

(三)設立事后交單崗位,未能擺脫傳統“一對一”的管理模式 

    首先,事后交單的設立和實行無紙便捷通關的初衷相矛盾。無紙通關作為便捷通關,其實施的要點在于把對單證的管理轉移到了對企業的管理,改變以往每次進口都需進行單證審核的管理方式,轉而采用事后稽查的方法對企業的守法作出監督,以此降低單證審核的業務量。但現行的無紙通關流程中設置了事后交單崗位,實際上依然是對企業的每次進出口業務進行逐票單證審核,耗用了大量的單證審核時間。同時,在試行模式下事后交單的職責是由單證審核部門承擔的,失去了以便捷通關模式減輕單證審核壓力的重要作用。對于那些采用傳統通關模式的企業來說,由于單證審核部門的工作量沒有減輕,他們等候單證處理的時間也相應延長。在實際中不能起到由不同類型報關單通道分流所帶來的加快通關效率的作用。 

    其次,事后交單崗位對貨物的監管沒有實際意義。事后交單時,貨物已經完成實物放行,脫離了海關有效管理范圍。此時,即使事后交單崗位關員在審核單證時對貨物的真實性有疑問,也無法采用查驗等手段進行布控管理。目前事后交單崗位的實際作用僅僅是對加工貿易手冊等單證的批注,而這在現有的計算機網絡中已經實現自動核對,完全可以采用電子核銷方式。 

(四)查驗配合模式未能體現無紙通關思路 

    現行的無紙通關模式主要在單證審核方面有較大改革,但沒有對查驗管理工作方法做出改變,如果電子審單人員或風險管理部門對貨物進行布控查驗管理,則自動由無紙通道轉為有紙通道。雖然目前對無紙通關下的貨物查驗率幾乎為零,但是一旦查驗,就要轉入傳統的通關模式,從而使得企業要花費比預期更長的時間用于通關,容易引起企業的不滿。而查驗的不便也使得我們的關員在對無紙通

關申報的審核中不敢布控,加大了發生走私違規的風險。筆者認為,作為對無紙通關模式的管理,應該有其不同于傳統程序的,包括查驗等新工作方法、制度的建立,以配合便捷通關的實施,真正讓“守法企業獲得最大的便利”。 

(五)高水平稽查人員缺乏,后續管理難以到位 

    在傳統海關通關模式中,單證審核是海關管理的中心環節,通過審單來發現疑問并采用布控等方法對貨物進行監控。而試行無紙通關模式后,傳統的紙質單證管理已不再起作用,用于監督企業守法的手段主要以事后稽查為主。但是傳統管理模式下海關內部從事審計、稽查的專業人員并不多,且很多都是從事其它工作多年后調任的,對于必須的會計、審計知識并不通曉。面對大型企業專業化的

會計人員,甚至聘請專業的會計事務所對賬冊處理,要從中找到漏洞談何容易。而專業人員的缺乏,直接導致了海關后續管理的不力,在一定程度上也使發生價格瞞報等走私違規案件的風險加大。 

二、完善我國海關無紙通關模式的探討 

   (一)海關通關管理環節 

    海關對進出口貨物的監管是一項系統的工作。在貨物進出口環節中,海關對貨物的監管方式有很多種,包括審價、歸類、原產地認定、單證審核、查驗、調查稽查等多種形式,涉及到眾多相關業務職能部門和現場管理部門。我們按照貨物進出口的流程以及海關對實際監管對象的不同,我們可以把這些眾多的監管方式分為前期管理、現場監管和后續管理三部分。 

   (二)各環節保證企業守法的措施 

    海關為了促使企業的如實申報,在通關管理中采取了一系列的措施,以保證

企業的守法。這些措施主要包括:(1)法規建設;(2)風險管理;(3)單證審核;

4)查驗管理;(5)后續稽查。這些措施在監管環節中的運用情況如下表: 

 

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                主要守法管理手段在海關通關各階段的運用

    在傳統模式中,現場監管(包括單證審核、查驗管理等)是海關管理的中心,也是直接影響通關時間的環節。而在無紙通關模式下,要求把海關現場監管的作業時間前推后移,通過加強前期管理和后續管理,從而實現現場管理的簡化。            

(三)對完善無紙通關的建議

 1、完善法規建設,改進工作程序 

    正如前文所述,海關作為一個執法機構,法規建設是其工作正常開展的根本。海關工作新模式的開展,更多的是以自上而下的方式進行的,對于海關法規的完善只能由擁有決策地位的前期管理部門來完成。 

    面對新型的便捷通關模式,前期管理部門應收集相關的資料,會同其它有關的部門,針對新模式建立與之相適應的一系列法律法規。例如:在《海關法》中明確無紙通關中電子報關單的法律地位問題,在《行政處罰實施細則》中適當提高對無紙通關走私違規案件的處罰力度。同時還要對內做好調研,改進無紙通關中申報、審核、查驗、稽查等一些列環節的工作程序,制定相應的執行規范。只

有完善了法規建設才能使現場管理部門有法可依;改進不合理的工作程序才能真正提高海關的整體通關效率。 

2、加快信息化進程,做好相關配套工作 

    在無紙通關模式中,信息技術是包括風險管理、單證審核等各管理手段實現有效監管的載體,是提高海關工作效率的重要手段。它包括兩個方面:一是要加快同銀行、進出口審批部門等外部相關單位的信息聯網;二是要建立海關內部的信息交流環境,使得全國不同口岸、不同區域的海關成為一個有機整體。 

    前文已經提到,由于信息聯網的不足,現行的便捷通關還僅僅限于“無稅無證”的單證處理。便捷通關的適用范圍要擴大,信息的聯網必然是一個先決的條件。目前,海關同外匯管理局、國家稅務局等部門的聯網工作已經取得了較好的成果。通過信息的聯網不僅減少了企業在不同部門之間來回奔波的次數,加快了通關的速度,并且有效遏制了假單證的出現。 

    另外,當前海關的信息交流主要集中在上、下關之間以及本關區(主要是隸屬關)內部,對于平級關之間(特別是不同口岸海關之間)的交流很少。由于企業可以選擇多個口岸開展進出口業務,而不同地方的海關之間信息交流卻很少,這就造成了海關與企業的信息不對稱。例如,某企業從事加工貿易在進口環節被查出少報多進原材料,很自然的,我們同時會對其出口情況發生懷疑。但該企業

轉向其他口岸申報出口,而原進口海關的信息卻無法提供給相應的進出口關區。信息的不對稱造成了海關監管各自為戰,無法有效構成打私的合力。

    筆者認為,目前開發的H2000和電子口岸系統,打破以往各直屬關區數據互不相聯的局面,

做到數據全國聯網,信息全國共享,把各地海關通過信息網整合為一個有機整體,形成監管、打私的合力;將電子口岸系統建成海關對外信息的借口,不僅用于電子報關數據的申報,還應成為今后其他相關政府部門向海關傳送電子許可信息、獲取海關報關數據的途徑,形成口岸整體“大通關”的工程。 

3、強化風險管理,建立風險數據庫 

    風險管理是唯一跨越海關監管各環節的管理方法,因此又把它稱為“風險管理平臺”。它是現代風險管理理論在海關工作中的實際運用。 

    在海關通關中,風險系統可以分為企業風險、商品風險、物流風險等。這些

風險因素決定了對某企業、商品適用何種通關模式以及相應的管理方法。例如,對于信譽良好的企業(即企業風險度低的)可以采用無紙通關模式;對于涉及高風險商品的則要加大審核力度;對于線路簡單的低物流風險可以提供外出查驗等。 目前風險管理部門主要在口岸海關設置,是以進出口貨物為主要管理對象的風險管理,屬于現場監管部門的風險管理,且主要以商品風險分析為主。它對于

以企業為對象的管理明顯力不從心。企業對進出口岸的選擇是自主的,它們可以通過變換口岸達到逃避某個口岸風險監控的目的。而我們的風險管理部門各自為戰,對企業的全面管理無能為力。這在無紙通關中更應引起重視,防止部分高風險企業利用信息不對稱騙取無紙通關資格。因此,設立一個更高級別的風險管理部門,建立風險信息交流機制,實現前、中、后三個環節風險資料的全面匯總、

分析,對于協調本直屬關區乃至全國各關區的風險管理工作有著重要的意義。

 4、完善行政預裁定制度,加強電子審核受理力度 在無紙通關模式中,單證審核是改革的重點。它包括了前期管理部門管轄的預申報、預裁定,以及現場監管部門的單證審核兩個部分。 在前期管理階段,由于預申報、預裁定等工作都能夠在貨物到達之前完成,節省現場監管環節單證審核的工作量和時間,因此加大預申報和預裁定受理力度對于無紙通關模式的順利開展有著重要的作用。一方面能幫助無紙通關企業守法進出,同時又節省了現場單證審核的時間。 

    海關提供無紙通關的前提是企業的進出口行為守法。但在通關實踐中,企業往往會因為一些外界的不確定因素造成被動違法行為。如新產品的出現使得企業對貨物的正確歸類出現困難;政策法規理解上的偏差而發生原產地認定、完稅價格組成等方面的錯誤申報。因此,海關不僅僅是監督企業守法,更應該適時的幫助企業守法。接受預申報以及行政預裁定就是幫助企業守法的重要途徑,也是把

現場監管職能“前推”的重要保障。 例如當企業對新的產品歸類出現問題時,可以向海關提出預歸類的要求:

方面由于前期管理部門擁有更多的專業人員,對商品的性質、原理以及歸類原則、方法比企業或海關現場管理人員有更為全面的理解,能夠歸入更合適的稅目,從而提高了企業進出口的合法性;另一方面通過預歸類也減少了現場歸類以及可能因此引起爭議導致的貨物滯留,縮短了企業在現場通關的時間。而在現場管理的單證審核(電子審核)方面,則要貫徹“前推后移”的思路,

    一方面采用提前報關、審單中心電子審核等方式,讓貨物的申報手續在貨物實際到港之前完成風險辨別、監管證件確認、風險防范決策等工作,節約貨物在港區的滯留時間,這在現有的試行模式中已經得到了較好的體現;另一方面則是向后續管理部門提供相關的風險提示,依靠企業稽查環節的力度,把好企業守法關。 5、運用多種查驗形式,為企業提供方便的查驗方式 

    正如前文對存在的問題中提到的,目前我們的查驗方式主要還是依照傳統的港區開箱查驗方式,從安排查驗計劃到查驗完畢放行一般需要12天的時間,不能體現無紙通關便捷、快速的特點。要解決有效查驗和快速通關的矛盾,一方面可以通過技術手段(如H986技檢系統)加快查驗速度,實現查驗管理的快速高效;

    另一方面還可以擴展查驗場所,通過對運輸車輛進行GPS管理,把查驗場所從港區延伸到廠區,實現廠區查驗、入庫查驗甚至生產線查驗,從而在減少貨物的港區滯留時間的同時依然達到實際監管到位。 

6、培養稽查人才,把住守法監督關 

    在實施無紙通關模式后,后續管理將是實際監管的重點,特別是稽查管理將成為監督企業守法進出口的重要保證。目前海關的稽查管理分為兩種:一是針對加工貿易企業及其手冊的核消所做的稽查;另一種是對有走私違法犯罪嫌疑企業所做的調查性質的稽查。而對于以一般貿易為主的企業管理較少。由于試行模式的局限,現有的便捷通關單證主要為加工貿易手冊的免稅單證,其后續管理還能

由現有的加工貿易管理部門完成。但在便捷通關深入實施后將會有更多的一般貿易企業也列入稽查的對象,工作量也將大幅增長。這就要求后續管理部門在現在難得的過渡期內加快稽查人才的培養,并制訂適合本部門的專家制度和管理體系。 前期管理、現場監管、后續管理三個階段構成了海關監管工作的整體。在從傳統通關模式向無紙通關模式轉變的過程中,我們要通過改革現有的管理手段,

建立適應時代要求的管理體系,使無紙通關的三個階段協調一致,找到“把關”和“效率”的平衡點。 

市場一部: 景德鎮市瓷都大道968號御景華庭1號樓901室(海關旁) 市場二部: 江西省九江市濱江路37號金城公寓二樓 市場三部: 江西省南昌市子安路89號銀田大廈1201室
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